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[學習強國]黃石松等:整體構建“一老一小”家庭支持政策體系
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家庭作為社會的基本單元,對社會的良性運行和協調發展起基礎性保障作用。家庭的4個功能包括家庭創造(結婚或離婚、生育或收養孩子)、經濟支持、育兒和看護、養老?!笆奈濉睍r期,對“一老一小”的支持政策逐步成為家庭支持政策的重點、難點和關鍵點。在實施積極應對人口老齡化國家戰略和健康中國戰略的背景下,需要立足家庭視角,紓解家庭養老之憂、育兒之難,完善家庭支持政策,增強家庭發展能力。

促進人口長期均衡發展逐漸回歸家庭視角

作為社會政策的重要分支,家庭政策的發展經歷了漫長演變。一些經濟發達國家最早進入人口老齡化社會,為應對人口生育率下降,歐美等國在支持嬰幼兒家庭良性運行,確保家庭育兒功能系統實現,面向婦女、兒童、老人等家庭照顧者支持等方面,展開了有益探索。20世紀80年代后,家庭政策的重要性得到了前所未有的凸顯,以往只被作為私域的家庭問題,被許多國家視為公共領域的問題而加以關注與干預。進入21世紀后,家庭政策不但被視作社會政策和福利體制的重要組成部分,而且由補充性的政策逐漸發展為基礎性政策,家庭視角的經濟社會政策在整個公共政策體系中的地位越來越重要。伴隨著現代家庭結構的變化,兒童和老人照料需求顯著增長,緩解家庭育兒和養老壓力,增強代際支持,建立健全家庭友好支持政策,已是國際社會的共識。

黨的十八大以來,我國家庭支持政策不斷豐富。2019年,黨中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》,明確從優化家庭發展環境、推進幸福家庭建設兩個方面完善家庭支持體系。國家“十四五”規劃綱要明確提出,以“一老一小”為重點完善人口服務體系,促進人口長期均衡發展。從“一小”的角度提出增強生育政策包容性,推動生育政策與經濟社會政策配套銜接,發展普惠托育服務體系,減輕家庭生育、養育、教育負擔,釋放生育政策潛力;從“一老”的角度提出健全基本養老服務體系,大力發展普惠型養老服務,支持家庭承擔養老功能,構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。2021年6月,中共中央、國務院印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》,作出實施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策。同年9月,國家開始持續規范校外培訓,實施“雙減”政策,有效減輕家庭教育支出和家長精力負擔。

一系列法規政策的相繼出臺,意味著我國人口均衡發展正從單一的養老視角或生育視角逐漸回歸到家庭視角。家庭發展支持從家庭的自我保障轉向由社會與政府共同支持,政策對象從一部分特殊困難家庭擴大到一般家庭,政策目標從滿足家庭最基本的生存需求轉向重構家庭價值、促進家庭功能發揮、增強家庭發展能力。構建科學完備的家庭支持政策體系,已經成為新時代我國社會政策的新支點。

完善家庭支持政策促進責任合理共擔

當前,我國相關政策在支持家庭建設和家庭發展方面的作用仍然有限,國家和家庭責任合理共擔的機制仍需逐步完善。

國家—家庭責任關系亟待調整。伴隨著家庭文化和家庭觀念的變化,家庭規模和結構呈現小型化的趨勢,純老家庭、空巢家庭、隔代家庭、單親家庭等家庭類型大量涌現,家庭自行承擔養育、托育及養護等方面的功能面臨諸多困難。此外,人口加速流動也帶來家庭發展問題。根據第七次全國人口普查數據,2020年我國人戶分離人口達到4.93億人,約占總人口的35%。其中,流動人口3.76億人,10年間增長了將近70%。人口流動在推進新型城鎮化建設的同時,也加速了家庭功能的弱化。在這種情況下,如果國家不采取有效措施對家庭發展予以干預,家庭的功能將難以為繼,經濟社會的穩定運行也勢必受到影響。

家庭支持政策主體性缺失、系統性不足。我國家庭政策總體還呈現分散化和碎片化狀態,現有的法律法規和政策文件中對家庭支持政策缺乏系統論述?,F行的家庭政策多是應急干預或查漏補缺,對家庭發展的遠景規劃和預防家庭出現發展問題缺乏前瞻性考量,因而難以在更廣泛的意義上對更大范圍內的家庭形成支持。一些家庭支持政策在實踐中成為其他政策的附屬,社會性非常微弱。家庭政策領域的空白點較多,未能形成有效政策支撐。從縱向上看,已有的家庭政策未能充分考慮到處于不同生命周期家庭的需要,并形成與之相對應的政策供給,進而形成覆蓋全生命周期的家庭支持體系。從橫向上看,家庭政策在設計上往往只考慮了少部分特殊家庭的需要,并未體現出對不同家庭類型的多元化考量。

家庭支持政策實施難度大、響應度不高。在實施層面,一方面,現有政策出自多個政府部門,多元主體協同共治的實現機制尚不明晰,難以形成政策合力、聚合支持資源,達到最佳政策效果。另一方面,相關的政府財政補貼和稅收激勵措施有限,市場參與實施家庭支持政策的積極性很難被充分調動起來,再加上政府對社會力量的引導和規范尚不充分,使得市場配置相關人力、物力資源方面的潛力沒有充分發揮出來。同時,由于政策供給與家庭需求不匹配的問題廣泛存在,家庭或個體會出現不回應的現象,導致政策落實力度不夠,政策實施效果不明顯。

基于家庭生命周期構建多元共擔政策體系

新發展階段,應合理引導現代家庭積極承擔應有的責任,并有效支持和推進現代家庭建設及可持續發展,夯實家庭發展的基礎。

立足家庭生命周期,重構家庭價值理念。家庭生命周期開始于婚姻,并經歷養育子女、子女離開家庭、退休和配偶雙方或一方過世,家庭發展任務隨時間推移而變化,發展任務也是多方面的。社會生育觀念已總體轉向少生優育,經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂等成為制約生育的主要因素。家庭在撫養嬰幼兒以及照顧老人,特別是失能失智老年人方面,普遍面臨的問題是如何保持工作—生活—照護三者之間的平衡。家庭生態系統不僅包括父母和孩子的微觀系統,還包括幼兒園、學校、醫療服務提供者等中觀系統,社區鄰里、工作場所、社會服務機構、大眾傳媒等外部系統,以及經濟、技術變革、文化價值、意識形態等宏觀系統。因此,家庭支持需要基于家庭生命周期視角,形成積極、能動、包容的全方位政策體系,讓家庭始終成為嬰幼兒健康成長和老年人舒心養老的兜底者。

充分調動社會力量,推進多元主體協同共治。從福利多元的視角出發尋求以家庭為主體,政府、市場、社會等多元力量共同參與的模式,構建多元主體都有責任、動力和行動來支持家庭發揮功能的制度框架。家庭支持政策的制定,必須明確和強調家庭的責任,支持家庭功能的發揮。家庭支持政策應有利于保持家庭穩定,改善家庭代際關系,增強家庭應對危機的能力;應充分考慮家庭的多樣性,促進不同家庭平等使用社會資源;應充分考慮政策成本和可持續性,盡可能產生更大的邊際效益;應注重家庭的有序廣泛參與和響應,擴大政策覆蓋面。

統籌政策的整體性與精準性,增強政策的包容性和韌性。一方面,從家庭整體需求出發,統籌促進“一老一小”家庭支持政策與經濟、稅收、住房和公共服務等社會政策的有效銜接,以覆蓋所有家庭類型、貫穿家庭發展全周期,充分發揮不同政策資源的作用和聚合效應。以尊重家庭多樣性為前提,通過差異化的政策工具為不同類型家庭提供針對性的支持,促進所有家庭平等發展。另一方面,堅持量力而行、盡力而為,把握好政策的力度、溫度,確保政策的可持續性。國家層面應充分考慮我國經濟發展水平、社會發展階段的特征,分階段制定近期、中期、遠期目標,統籌把握好經濟支持、就業支持、服務支持、社會文化環境支持等政策工具的關系,發揮好政策協同的合力。在國家政策的指引下,因地制宜、因勢利導,最大限度地尊重地方意愿,鼓勵地方結合本地實際創新政策實施路徑,如鼓勵地方出臺育兒假、生育補貼、普惠托育等“一小”政策,完善長期護理保險、普惠養老等“一老”政策,創造性地解決突出問題。

此外,數字時代對家庭發展產生深刻影響。2021年國際家庭日主題為“家庭與新技術”,探討新技術對家庭福祉的影響。聯合國經濟和社會事務部發布了題為《技術使用和家庭:對工作—家庭平衡和育兒教育的影響》的論文,著重討論了數字技術對處于不同階段的兒童和父母以及子女培養本身造成的影響,分析了各種新技術對家庭多方面的影響,重點是父母如何在工作與家庭之間實現平衡以及進行育兒教育。結合我國的國情和治理經驗,加快探索發展型家庭政策,構建國家和家庭責任合理共擔機制刻不容緩。

(作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員)

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