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[中國青年報]張楠迪揚 :只為“填表好看”的形式主義為何屢禁不絕
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近段時間,各地各部門深化整治形式主義,對黨員干部、政府官員形形色色的形式主義亂象予以集中曝光。有地方曝光基層工作走過場,在制度“上墻”上做足了功夫:居委會掛了近百塊牌子,包括標識牌、制度牌、宣傳牌等,令人眼花繚亂,但實際上工作多是敷衍應付了事。還有的地方部門,刷微信群工作過度留痕,“盯群”“爬樓”忙得不可開交,實際工作的落實效果卻鮮被問津。

形式主義,通常指一味注重表面的形式、流程,不注重工作本身的質量和實際效果,造成不必要的繁重負擔、資源浪費,還會滋生敷衍了事、不用心、不作為的負向行政文化,是危害國家治理能力的頑瘴固疾。

形式主義是現代科層制的通病,不少國家都飽受形式主義之苦。Red tape (繁文縟節)一詞源于英國,用于形容令人不勝其煩的程序文牘、形式主義。Red tape本義是“紅色帶子”,早期的英國政府習慣用紅色帶子把官方文件扎在一起,后來這個詞逐漸演變為形式主義和官僚作風的代名詞,特指行政機構低效運行。部門分工、層級明確本是現代科層體制的鮮明優勢,但隨著時間的推移,這些本來的優勢也可能成為滋生形式主義的結構基礎。

在正常的科層運行中,規則、程序、流程是政府機構和科層體系順暢運行的秩序規范和重要保障。然而,當這些規范和秩序不能有效服務于治理目標,而是變為空洞的流程時,形式主義的苗頭就開始顯露。當形式化內容的總量及復雜程度不斷增加,甚至成為工作內容本身,科層制的運轉便會陷入形式主義的泥潭。這些無謂的浪費、內耗,最終成為科層制運作的沉沒成本。比如,經常被提及的“文山會?!薄耙晕募鋵嵨募钡默F象,就是行政流程失去內容實質、變為形式主義的典型案例。

本質上,形式主義是官員履職、政策執行的變通行為,變通的原因存在多種可能性。首先,基于科層制的結構特征,上下級政府之間始終存在“委托-代理”關系,上級依靠下級實現政策執行。在這個過程中,上級對下級很難實現完全的信息監督。對于下級政府來說,總有一些工作的實際完成效果是上級難以洞察及掌握的。那么,表象化、易于展示和觀察、完成難度較低的形式化工作,就可能成為下級更愿意展示給上級的“工作績效”。這也是為何總有地方官員熱衷于做表面文章、打造形象工程。

這說明,在一些地方,相關的績效考核制度可能難以落在實處?,F代政府績效考核多采用“關鍵業績指標”(KPI)考核方式,設計優良的考核體系可以敏銳而準確地捕捉到真正的績效,但是設計不佳的體系則可能被形式化的指標占據。有的地方在投入行政資源、開展具體工作之前,首先考慮的是“是否具有填表價值”。在相關排序中,易于形式化展現的工作會被重點對待,而填表價值低的工作則可能被后置。

形式化指標更多只考核動作是否完成、完成數量如何,但要達到制度效果,則需要在形式之外進行大量的過程性投入,而這些很可能不易觀察、不顯見、難以在形式上量化。于是,在執行時只做表面功夫,訴諸形式主義便成為更輕松、“討巧”的辦法。

當然,形式主義也可能出于無奈和不得已。在事權大于職權、任務大于資源的情況下,如果上級層層加碼,基層就會不堪重負。對于干不了、干不完、沒法干,超出基層的實際能力但又必須完成的工作,過分關注表面形式、不講究實際效果便成為一些基層單位的無奈選擇。

整治形式主義,不僅需要夯實基層減負的落地效果,釋放地方政府的精力和活力,也要引導建立效果導向的考核和監督體系。當然,只有將求真務實內化為共識性價值,才可能產生自我約束力,使之成為各級政府官員崇尚和積極推行的工作作風。營造踏實肯干的行政文化,加強公務員隊伍的職業倫理、職業精神建設是一項長期的系統性工程,需要持之以恒、不斷推進,從制度建設上升為價值內化。

(作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授)

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